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公共危机策划的特征及机制

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一、公共危机决策的内涵

著名管理学家西蒙指出,管理就是决策,决策贯穿于管理的全过程。公共危机决策是指在政府主导下,政府、社会团体、公众和新闻媒体共同参与,在有限的时间、资源、人力等约束条件下,综合考量公共危机产生的原因、涉及的范围、可能产生的后果,以最快的速度为解决公共危机,从多种可能的备选方案中加以选择和决断的非程序化过程。公共危机决策的根本目的是以最快的速度、最小的成本控制公共危机事件,阻断危机的发生,减轻危机的危害程度,积极主动地调整、控制并促使公共危机向有利方面转化,最大限度保护民众的生命和财产2018注册送白菜网站,维护国家利益。

二、公共危机决策的主要特点

(一)非程序化

在危机状态下,有关决策问题的时间、信息、备选方案、人力资源等都是极其有限的,决策者对仅有的信息和备选方案的认识也是局部理性的,这就要求决策者在不损害决策的合理性的前提下适当简化决策程序,在一定程度上依靠自己的经验判断来做出决策。因此,危机决策是一种典型的非程序决策。公共危机状态下,社会失序、心理失衡、险象环生,控制局势、稳定人心、协调救治行动都需要有权威机构、权威人物的及时介入和权威信息的及时发布、权威决策的及时出台,绝不能在请示、报告、等待甚至公文旅行中贻误战机。2001年9月11日,在美国遭受恐怖袭击45分钟后,布什总统就发表讲话,明确表示美国遭受了恐怖主义打击,这次事件是一场全国性的悲剧。布什总统的表态既为袭击事件作了初步定性,也为后来的反恐怖战争定下了基调。由于情况紧急,他的这次讲话事先并没有起草底稿,甚至没有来得及和助手交换意见,完全是凭着个人经验和智慧作出的独立判断。在进行危机决策时应该尽量简化决策步骤,抓住关键步骤和步骤中的关键环节,因势而定,靠自己的经验、洞察力和直觉,果断地作出决定,在分析和处理非程序化决策时要大胆,要敢于创新。

(二)信息不对称

公共危机决策信息不对称是指由于公共危机事件的潜在突发特性,反映事件的信息以模糊、散乱、混沌、“雾状”(故称“信息雾”)存在,信息的此种状态使决策主体所掌握的信息与真实的信息之间往往存在着质与量的严重“不对称”。公共危机决策信息不对称主要表现在三个方面:一是信息不完全。信息不完全的主要原因是,危机事件显露出来的信息是发展变化的,很难完全掌握;人的“有限性”也决定了人不可能完全掌握危机事件显露出来的信息。二是信息不及时。信息不及时主要指信息的采集、加工、传递、提取不及时,在信息运动的过程中要尽可能缩小时间滞后差。三是信息不准确。在公共危机决策的信息由输入到输出的过程中,要经过发现问题、确定目标、选择评价标准、拟定方案、评估方案以及最后的方案实施等步骤。信息在传递和反馈的过程中可能会造成信息失真,难以保证信息的准确性和有效性。

(三)高风险性

随着全球化进程的加快,突发事件的日益增多,当代社会正逐渐进入风险社会。相比较而言,公共危机决策所要承担的风险比一般公共决策要大得多。要在非常有限的时间内、在缺乏相关知识经验的条件下做出决策以防止危机进一步恶化和扩大,这种决策更多地依赖决策者的经验,可能会导致决策的准确性较差,潜伏着很大的风险。不同的决策条件伴随不同的决策风险,不确定性越大风险则越大,不确定性越小风险则越小。在时间和空间要求相对苛刻的条件下不确定性往往较大,而在时间和空间相对和缓的情况下不确定性往往较小。决策者在尽可能降低决策风险的同时,必须做好承担风险的思想准备和物质准备,将各种损失减到最低限度。

(四)决策资源的有限性

公共危机决策的有限性主要是指时间资源、所需信息和人力资源的有限。一是时间资源有限。公共危机的突发性、严峻性和高破坏性使决策者难以有足够的时间和条件充分征求各方面的意见,一味坚持按程序处置可能贻误良机而导致更加严重甚至可能是灾难性后果,如果人为拖延时间造成的危害更大。2007年12月5日,山西洪洞新窑煤矿发生瓦斯爆炸。这起事故原本发生在12月5日23时15分,但是直到第二天凌晨5时,有关部门才接到报告。期间矿方盲目组织人员抢救,延误5小时后上报,贻误了抢救时机,扩大了事故伤亡,最终导致105人死亡。二是信息资源限制。公共危机的产生、发展及影响都具有高度的不确定性,不确定性在很大程度上又是与人们缺乏相关的知识和经验相对而言的。由于相关知识和经验的不足及信息的缺乏,当危机来临时,往往让人感到措手不及。三是物质资源限制。在公共危机决策过程中,决策者往往在受制于时间和信息资源外,还会受人力、物力和财力资源的限制。在危机处理过程中,需要调动各方面的人力、物力和财力资源,并使它们协调一致,最大限度地发挥其作用,但在时间急促情况下调配足够的资源来应对危机通常是一个十分艰巨复杂的过程,即使在预有准备的条件下也会出现一些意想不到的特定资源需求。2008年汶川大地震发生后,中国政府在很短的时间内调动各方面的力量抗震救灾,引起了世人的广泛赞誉,不能不说是个奇迹。

三、公共危机决策体制

公共危机决策中枢系统、信息系统、咨询系统、制度系统相互交融,共同构成了公共危机决策体制的完整体系,其中中枢系统是核心,信息系统和咨询系统是辅助,制度系统是保证。公共危机决策过程中的一切活动都要围绕公共危机决策各系统的有机结合来进行,公共危机决策各系统的运作效率直接决定公共危机管理的效率。

(一)公共危机决策中枢系统

公共危机决策中枢系统是指按照一个国家或地区的有关法律,在出现危机状态下,拥有做出最终决定的权力并承担相应责任的决策者和决策机构,是公共危机决策系统运转的核心部门,也是一切公共危机决策活动的中心。首先,决策者是公共危机决策系统的核心,在公共危机决策中处于决定和支配地位,一切决策活动都要围绕决策者的思想和意图来进行。公共危机决策者的主要任务就是针对危机的发展状态做出判断,确认危机的性质,找出危机发生的原因及其症结所在,据此制定相应的对策,并不断监测危机进程,适时调整措施或制定新政策,对整个危机治理具有全面指导和决策的作用。决策者素质的高低是公共危机决策中枢系统的关键,决策者的群体结构,包括群体知识能力结构、人际关系结构等也十分重要。此外,公共危机决策者应该树立全局性的宏观决策理念、科学决策的理念、公开透明的决策理念和效率至上的决策理念。其次,公共危机决策机构分为常设机构和非常设的临时机构。常设机构是公共危机决策中枢所倚重的基本机构,是应对公共危机的专门机构;非常设的临时机构,是在现行法定体制之外的临时性机构,通常在常设机构难以有效应对即将或已经发生的重大危机时临时设立,与常设机构相比,其规模相对较小、层次高、反应快、保密性高。公共危机决策机构是决策方案的重要组织者、参与者、拟制者和执行者。常设机构和非常设的临时机构都是决策中枢运转的基本机构,其主要职责是:预测危机;为决策中枢提供决策所需信息和专业咨询;执行决策方案并在执行中向决策中枢反馈执行信息。

(二)公共危机决策信息系统

完备的信息系统对于获取准确、及时、全面的信息起着十分关键的作用。公共危机决策信息系统包括信息收集与处理、信息传播与发布等基本职能。首先,建立信息收集与处理机制。信息的收集是公共危机决策的第一步。公共危机决策者应当着重收集以下信息:一是反映危机事件的性质和状况的信息;二是反映危机事件的后果和影响的信息;三是危机事件涉及到的公众对象的相关信息。公共危机信息事关人们的生命财产甚至国家2018注册送白菜网站,因此,收集信息不仅要及时,更要真实。信息的获得与传递应当严格遵守以下原则:“报忧不报喜”原则,“宁快勿慢”原则,“允许越级”原则,“核实”原则。在当今信息社会,缺乏的不是信息,而是信息处理能力。过量的、相互矛盾的、未经去粗取精的信息经常会起到负面作用。其次,建立有效的信息传播机制。当危机发生时,在情况不明朗、信息不完整的情形下,极易导致人们主观猜测与种种传闻。及时发布信息可以保障公民的知情权,以免造成恐慌;其次有利于树立权威的信源形象和设立权威的信息传播途径,减少流言和谣言传播及其负面影响,避免出现不利的舆论导向。信息发布的组织保障一般是建立媒体中心,设立发言人。汶川特大地震发生后,四川省马上成立了由省委宣传部副部长任主任的四川省抗震救灾应急新闻中心,按照中共四川省委领导的指示,大地震发生47分钟后,四川地震局组织召开了第一场新闻发布会,向公众公开权威准确的信息,安定社会稳定人心。

(三)公共危机决策咨询系统

公共危机决策咨询系统又称智囊团、脑库、思想库、思想工厂或公共危机决策智囊系统,其主体是专家学者、社会组织或特设的机构。公共危机决策咨询系统是独立于决策中枢系统的,为决策中枢系统服务的辅助工作机构,是广泛开发智力,集思广益,协助决策中枢系统进行决策的组织形式,处于相对独立的地位。作用是“谋”,为领导“断”出谋献策。其作用主要表现在:在公共危机发生前,通过对社会环境和自然环境进行综合分析和研究,发挥危机预警作用;公共危机发生后,根据广泛的调查研究和各种信息情报,经过分析研究,进行科学预测,为科学决策提供依据,使危机决策和管理建立在科学基础之上。公共危机决策咨询系统的成员构成既要考虑专业需要,又要打破部门界限;既要考虑德高望重的老专家,也要考虑一些作出卓越贡献的中青年人才;还要吸收有关部门和地方的代表,以及有关各类不同意见的代表,使智囊团成员具有广泛的代表性。

(四)公共危机决策制度系统

公共危机决策制度系统是用来保障公共危机决策机制平稳高效运行的法律、政策、原则、规定、程序等要素的总和,是公共危机决策机制运行的基本依据。缺乏公共危机决策制度系统或制度系统不完备,公共危机决策机制就会缺乏动力、活力与强制力,就会发生系统混乱和偏转。公共危机决策制度系统主要包括:

1.公共危机决策运行制度公共危机决策运行制度是保障决策正确制定的法律法规的总称,是公共危机决策的基础。面对各种危机的挑战,西方发达国家十分重视紧急状态的立法,美国国会甚至早在1803年就通过了第一个与危机事件处理有关的法律——《火灾法案》,在此后的150年里,又陆续通过了125项对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律。1976年制定的《全国紧急状态法》对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式及紧急状态期间的权力做了明确规定。我国从1954年首次规定戒严制度以后,陆续颁布了一系列与公共危机管理有关的法律、法规,各地方也颁布了适用于本地区的地方法规,从而初步建立了一个从中央到地方的公共危机管理法律规范体系。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》进一步完善了公共危机管理法律规范体系。对突发事件的决策和应对行为进行了严格规范,对不可克减的公民权利、在突发公共事件与紧急状态时期政府可以享有的紧急权力和可以采取的紧急措施,做了详细规定。

2.公共危机决策绩效管理制度公共危机决策绩效是指决策者和决策机构在危机决策中的业绩、效果、效益及其决策工作中的效率和效能,是决策者在行使其职能,实施其意志的过程中体现出的管理能力。危机决策同样也需要进行“成本——收益”的分析考量,在危机处理中,不仅要以经济方面的指标来衡量其绩效,更要加上一些社会指标(如公众对危机决策的满意度等)进行综合评估。因此,建立科学的危机决策绩效管理制度,使政府明晰权责,协调合作以做出“满意的”危机决策,这样才能切实落实政府“服务”的宗旨和高效的目标。另外,还必须建立适当的奖惩制度,激励避免危机、解决危机的地方政府,惩罚引起危机、危机处理不当的部门。

3.公共危机决策监督制度任何没有监督的决策都伴随着危险和风险,世界各国都十分重视决策监督制度的建立和健全。对于加强行政监督,胡锦涛总书记在2006年庆祝建党85周年大会上的讲话中强调,“要加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来,形成监督合力,提高监督效果。”强化公共危机决策的监督制度,应该以法律制度形式为公共危机决策监督扫清路障。通过制度化的监督,为决策者提供发现并解决问题的能力,从而提高政府危机决策的水平。

4.公共危机决策问责制2009年7月党中央、国务院颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,建立和完善行政问责制已成为理论界和行政管理实践中密切关注的问题。行政问责应该贯穿于行政管理过程的始终,行政决策问责是行政问责的首要环节。行政决策问责是否完善,直接关系到政府问责的成败,关系到广大人民群众的利益是否得到维护和实现。在公共危机决策中大力推行问责制有着更大的实践意义。公共危机决策问责主要从道德责任、政治责任、法律责任三个方面追究公共危机决策者的责任。

公共危机策划的特征及机制责任编辑:陈老师    阅读:人次

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