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环境问题及环境治理论文

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一、波罗的海环境问题的治理

(一)努力超越政治利益的分歧。

波罗的海是一个国际海域,要治理好波罗的海的环境问题也只能通过国际合作的方式来进行,单一国家的努力难以取得显著效果。对于这一点,波罗的海周边各国具有较为明确的认识。由于必须依赖于各国间的全力合作,因此,波罗的海的环境问题治理受国际政治环境的影响就十分明显了。历史地看,以1974年赫尔辛基大会的召开为标志,波罗的海周边各国第一次坐在一起共同商议治理波罗的海的环境问题,从此波罗的海的环境问题被正式纳入国际治理的范畴,这是波罗的海环境问题治理的第一阶段。第二阶段则开始于苏东剧变后,波罗的海地区的国际政治环境空前缓和,周边国家在环境领域开展合作的政治障碍消失,波罗的海环境问题的国际治理开始取得重大进展。第三阶段以2004年波罗的海三国(爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛)加入欧盟为标志,波罗的海的国际治理进入了一个新的历史时期。在这一阶段因为欧盟作为一个角色介入到波罗的海的环境问题治理中,使其开始面临新的机遇和挑战。其中,在第二和第三阶段,波罗的海周边国家能够顺应和利用国际政治环境的有利变化,抓住机遇,积极开展环境治理的国际合作,取得了大量的成果。但是,值得注意的是,这些成果的取得仍然是以冷战时期周边各国打下的良好合作关系为基础的。虽然冷战造成了波罗的海周边各国政治上的对立和不信任,但在环境问题上的合作却依然取得了像签署《赫尔辛基公约》、建立赫尔辛基委员会这样重要的突破,而赫尔辛基委员会自成立至今也一直是波罗的海环境问题治理的最主要协调机构。这说明周边国家能够清醒地认识到环境问题的特殊性质,并能够努力超越国际政治因素的制约,在环境问题的治理上开展有效的对话和合作。

(二)建立并不断完善相关组织机构。

苏联解体和东欧剧变导致的地缘政治格局的变动对波罗的海的环境治理结构产生了深远的影响,并引发了新的跨国管理机构的发展。大量的新的国家间政府组织和非政府组织,比如波罗的海委员会(CBSS)和清洁波罗的海(CCB),以及跨国的地方政府间组织,比如波罗的海城市(UCB)等纷纷涌现。尽管这些组织追求的目标各异,但它们都有相应的环境政策,并在不同的领域为治理波罗的海的环境问题发挥着作用。除了新的组织建立之外,原有的组织结构也积极调整自身以适应新的形势。1992年,新的赫尔辛基公约签署,增加了四个缔约方,包括波罗的海三国和欧共体。而赫尔辛基委员会也开始主动调整自身组织结构,以适应变化了的形势的需要。原有组织机构的积极调整和新的组织机构的纷纷建立为波罗的海环境问题的国际治理注入了新的动力。

(三)重视发挥波罗的海地区之外的力量的作用。

冷战结束后波罗的海地区环境治理结构的发展不仅是这一地区政治局势缓和的重要结果,同时也还与国际社会对环境问题重视程度的增加有关。1992年,联合国教科文组织在里约热内卢召开了联合国环境与发展大会。这次会议的成功举办,极大地推动了波罗的海地区国家和组织环境政策的制定和对可持续发展的重视。会议通过的《21世纪议程》不仅在波罗的海地区尤其是北欧国家和德国内引发了广泛的讨论,还直接导致了1996年波罗的海21世纪议程的创立。除此之外,作为地区最大国际组织的欧盟也在波罗的海环境问题上发挥了重要的影响力。2004年,欧盟实现了历史上最大规模的扩大,波罗的海三国等10个国家加入欧盟。欧盟的加入重新塑造了波罗的海地区环境问题的治理结构,其组织机构需要在多个层面上同波罗的海地区的实际需要进行协调。而在环境政策领域,国家和地方当局可能通过人员和组织机构同管理和帮助制定环境政策的欧盟理事会发生联系。同样,欧盟是1992年赫尔辛基公约的正式缔约方,这使得欧盟委员会在赫尔辛基委员会中具有投票权。此外,欧盟坚持将与其环境政策协调一致作为成为其成员国的条件之一,也对波罗的海国家的环境政策议程产生了重要影响。

二、对南海环境问题治理的启示

南海又称“南中国海”,是西太平洋最大的边缘海之一。南海周边人口密集,工农业和经济发展较为迅速,而一些世界上最繁忙的国际航线也经过南海。每年世界商船和超级油轮一半以上的货运都经过南中国海。经过马六甲海峡进入南中国海的油轮运输量是苏伊士运河运输量的三倍多,是巴拿马运河运输量的五倍多。此外,由于东南亚对能源的需求越来越高,大部分增加的进口都经过南中国海、马六甲海峡和龙目海峡,导致污染的风险也越来越高。同波罗的海的环境问题相类似,南海海域的环境问题也主要集中在富营养化、有毒物质富集和海上污染等三个方面。目前,南海的环境状况呈现总体良好,但持续恶化的趋势,部分海域污染情况较为严重。其中,富营养化是南海面临的最主要环境问题。以我国南海沿海海域为例,根据中国海洋局公布的数据,2012年南海海域入海排污口邻近海域环境质量状况总体依然较差,与2011年相比未见明显改善。86.7%的排污口邻近海域水体呈富营养化状态,40.0%的排污口邻近海域呈重度富营养化。南海海域未达到第一类海水水质标准的海域面积为24840平方公里,其中劣于第四类水质海域面积为4300平方公里。除此之外,南海海域来往船只密集,增加了发生海上事故的风险,而南海地区丰富的石油和天然气储量也吸引了周边国家竞相开采,大大增加发生海上漏油事故的风险。基于地缘关系,中国与东盟的生态系统是一个整体,构成整个地球生态系统的一个有机组成部分。由于许多环境问题是跨国界的,一个国家单独解决这些跨国界的环境与生态问题将是徒劳的,这就需要相邻国家、位于一个生态区的不同国家进行紧密合作,采取共同的行动,这也就是实现可持续发展所要求的全球的共同发展,它由地球的整体性和相互依存性所决定的。南海和波罗的海同为国际性海域,且面临着类似的环境问题,基于这些相似性,波罗的海环境问题的国际治理经验可以为我所用,成为我国和周边各国治理南海环境问题的重要借鉴。

(一)南海周边各国应努力超越政治分歧。

波罗的海环境问题之所以能够得到有效治理,是与这一地区各国间的积极合作紧密相关的。上世纪九十年代以前,由于冷战的原因,波罗的海周边各国分属两大阵营,政治斗争和军事斗争十分激烈。但即使如此,周边各国还是在1974年齐聚一堂,召开了赫尔辛基大会,并成立了赫尔辛基委员会,为波罗的海环境问题的治理奠定了坚实的组织基础。进入九十年代后,随着国际政治环境的改变,波罗的海的环境污染问题被提到了更加显眼的位置,各国合作的空间被大大释放出来,极大地促进了各类合作组织的建立,推动了波罗的海环境状况的改善进程。对于南海来说,目前这一地区仍然存在着较为复杂的海洋权益争端,但是,这些争端的存在不应当成为各国合作治理南海环境污染问题的障碍性因素。周边各国应该本着对自然环境负责的精神和对子孙后代负责的态度,努力超越政治利益分歧,在南海环境问题的治理上采取更加积极和合作的态度,并在谈判的基础上,有序合理地开发南海自然资源,切实保证南海的生态和环境健康。

(二)要建立全面有效的合作机制。

波罗的海环境治理的一个很重要的成功经验就是具有多种多样、不同层次和不同工作重点的国际组织的存在。建立有效的合作协调机制,可以使得各个国家的投入和环境治理资源能够得到协调使用,从而使环境问题治理的效果最大化。比如赫尔辛基委员会,这一委员会成立近四十年来,在波罗的海环境问题的治理上一直发挥中枢的作用,综合协调各国的活动,并及时发布环境监测数据。目前,南海地区国家之间还没有类似的组织架构。南海作为一片国际海域,要想治理好环境问题,建立有效的组织协调机构是必不可少的。目前在南海周边各国间建立类似于赫尔辛基委员会的组织仍然具有较大的阻力,而较为现实可行的办法是从各国间开展环境保护的合作项目开始,逐步深化理解和合作。2013年6月,为了促进南海及其周边海洋国家在海洋领域的务实合作,由中国国家海洋局发布的《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011—2015)》开始实施。该计划的重点是推动当前南海及其周边国家共同关心的区域海洋可持续发展方面的合作,合作区域范围主要包括南海及与其相连的印度洋和太平洋,合作伙伴主要包括在此区域内的有关国家以及政府间或者非政府间的国际组织。这一计划的实施将会有助于进一步发挥我国在治理南海环境问题上的积极作用,推动南海各国和相关组织在海洋环境问题上的合作。

(三)要积极发挥地区国际组织和地区外力量的作用。

从波罗的海的治理历程不难看出,地区国际组织和地区外国际力量在海洋环境问题的治理上能够发挥十分重要的作用。作为东南亚地区最大的综合性政府间国际组织,东盟在东南亚事务中扮演着十分重要的角色。由于环绕南海的东南亚国家都是东盟的成员国,因此必须要努力发挥东盟在南海环境问题治理上的作用,尤其是要深化中国和东盟在这一问题上的合作。近年来,中国与东盟在环境领域的合作发展势头良好,成果显著。2007年,在第十一次中国—东盟领导人会议上,中国政府首次提出了探讨制订中国—东盟环境保护合作战略、适时建立中国—东盟环境部长会议机制等建议;2009年,中国与东盟通过了《中国-东盟环保合作战略2009—2015》,确定了双方合作的重点领域;2011年,双方共同制定和通过了《中国—东盟环境保护合作行动计划2011—2013》,确定了开展政策交流与对话、绿色使者计划、环境产业和技术合作、联合研究等重点合作内容,同年,经中国政府批准建立了中国—东盟环保合作中心;2013年9月“中国—东盟环境合作论坛”在广西桂林举办,而第十二届东盟—中日韩环境部长会议也于同月在印度尼西亚泗水召开。中国和东盟在环境问题上的合作和对话必将会对南海环境问题的治理起到积极的推动作用。除了重视发挥东盟的作用和加强中国—东盟之间的环境合作之外,也必须要注意发挥地区之外的国际组织和机构的作用,而这其中应当尤其重视联合国的作用。近年来,联合国在推动国际海洋环境保护,协调各国立场,加强对各国监督方面做出了重要贡献,特别在解决环境保护的技术和资金问题上,发挥了重要的作用。我国曾积极参与了在联合国的框架内实施的“西北太平洋行动计划”和“联合国环境署保护海洋环境全球行动计划”等多个环境保护项目,有力地促进了我国海洋环境保护工作的开展。今后,包括中国在内的南海周边各国应当积极争取联合国相关部门在南海环境问题治理上发挥更大的作用。南海是周边国家人民生存和可持续发展的宝贵财富,保护和改善南海的自然环境,是各国应当共同肩负起的责任。进一步推进周边各国在南海环境问题上的合作,努力搭建合作平台,完善合作机制,对促进南海地区和平与稳定、发展与繁荣具有十分重要的意义。

作者:汪洋单位:上海理工大学社会科学学院

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