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环境损害评估与跨界环境治理的思考

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【案例摘要】

2014年11月,重庆绿色志愿者联合会就湖北省建始县磺厂坪矿业有限责任公司违规倾倒工业废水致使重庆巫山县一级饮用水水源地千丈岩水库出现大面积污染事件对其提起诉讼,要求停止侵害并恢复原状。这是全国首例跨省环境公益诉讼案。

【关键词】

千丈岩水库;环境损害评估;跨界环境治理

基本案情概述

2014年8月13日,重庆市巫山县庙宇镇报告称千丈岩水库居民用水出现颜色异常。重庆市并湖北省环保部门通过联合排查,确认千丈岩水库水质变化是受到湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限公司磺厂坪硫铁矿选矿厂(以下简称“磺厂坪硫铁矿选矿厂”)污染所致。千丈岩水库位于重庆市巫山县、奉节县和湖北省建始县交界地带,是巫山县红椿乡、庙宇镇、铜鼓镇和奉节县长安乡的饮用水水源地。磺厂坪硫铁矿选矿厂位于恩施自治州建始县境内,该企业于2014年8月9日违法进行带料试生产,将产生的含有浮选药剂的约1390吨硫铁矿尾矿浆直接排放至厂区周边有溶洞漏斗发育的自然洼地,后经洼地泄漏至地下暗河,由人工引水隧洞流入千丈岩水库,导致饮用水水源地水体污染。事件共造成区域内4个乡镇约5万人饮水困难。千丈岩水库突发环境事件发生后,湖北省恩施自治州建始县委托环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对本次事件作出了环境损害评估。评估认定了本次环境污染的污染物及其排放量,并给出了环境事件造成的直接经济损失,但并未对土壤、地下水等的污染后果及修复费用作出评估。2014年11月13日,重庆绿色志愿者联合会就磺厂坪硫铁矿选矿厂水污染责任纠纷一案,向重庆市万州区法院提起环境民事公益诉讼。诉讼请求中提出了由被告恢复原状,并依法承担直接、间接损失的诉讼请求。根据诉讼要求,需要对磺厂坪硫铁矿选矿厂致重庆市巫山县红椿乡千丈岩水库污染的生态环境损害进行鉴定评估。2015年10月23日,该案在万州区法院一审公开开庭审理并作出判决,判令被告立即停止对巫山县千丈岩水库饮用水水源的侵害,重新进行环境影响评价,未经批复和环境保护设施未经验收,不得生产;被告在判决生效后180日内对位于湖北省建始县业州镇郭家淌国有高岩子林场选矿厂洼地土壤制定修复方案并进行生态修复;逾期不履行修复义务或修复不合格,由被告承担修复费用991000元;被告在国家级媒体上赔礼道歉;被告支付鉴定费、律师费、为诉讼产生的其他合理费用共计32万余元。

经验启示

构建完善的环境损害评估法律体系

随着经济社会的不断发展,环境污染侵害公私权益的事件不断发生,而依靠惩处环境污染行为并不能真正衡量并弥补由环境污染造成的损害,环境损害评估制度应运而生。而总体上来看,我国现阶段关于环境损害评估制度的法律体系并不完善,相关立法中,在环境私益损害的评估与赔偿方面仍有不足,而关于环境公益损害的相关内容则比较缺乏。我国并未在法律层面上强制要求污染者恢复受损的自然资源及生态环境,而仅要求了罚款或其他惩罚措施,因此无法保证受损的环境资源得到及时恢复,无法保障环境公益。我国虽然具有关于环境损害的上位法的规定,但缺少系统性的立法,大多数表现为原则性规定多、可执行性差,往往没有具体的操作要求,因此应当增强具体可操作的实体法和程序法建设,完善环境损害治理法律体系。法律体系的不健全严重制约环境损害评估工作的开展。我国应当通过立法明确环境损害管理部门、评估机构、评估程序及资金来源。欧美发达国家在法律中对环境损害管理部门和评估机构做出了明确的规定。而目前我国环境资源管理采用分散式管理体制,职能分散在多个部门如国土、环保、水利、农业、海洋等中,十分不利于协调解决由环境污染导致的健康、财产和资源环境损害这一综合性问题。指定环境损害管理部门能够避免环境损害事件发生多头管理或无人管理的状况,使环境污染者难逃法律的制裁,私益受损者得到应有的赔偿,保证自然环境能够得到治理与恢复,并且管理权力的明确有利于环境保护的综合协调与监督,可以降低环境损害事件的发生率。在评估机构方面,环境保护部环境规划院于2010年在环境保护部的支持下成立环境风险与损害鉴定评估研究中心,各级政府部门、法院和公安机关在事件定级、损害赔偿、污染修复和刑事案件立案及审判中均采信其损失鉴定评估意见。随后,全国部分省市及部门先后设立了相应的试点评估机构。但由于目前资质管理依据不足,各评估机构资质参差不齐,严重损害司法鉴定意见的公信力和客观性,民事审判执行工作亦受到妨碍。国家应在法律层面上指定环境损害评估机构,统一评估资质颁发标准,对评估机构的资质进行严格审查,从而确保评估质量,避免出现评估结果无效的现象,使评估结果具有高度的可信性及客观性,能够切实保障环境私益和公益损害具得到补偿。在评估技术方面,我国尚未建立统一的环境损害评估技术体系和鉴定流程。环境损害评估的相关法律是编撰评估技术导则的重要基础。在法律中明确规定环境损害评估技术标准,有利于准确界定并量化环境污染造成的损失,使得评估结果适用于当前的环境发展阶段,同时使得该评估流程具有高度的执行力,有利于推进环境损害管理的发展。在资金保障方面,我国环境损害相关资金的来源保障尚未完善。资金是确保环境损害相关法规能够切实实施的重要基础,应当以法律明确规定资金的出处,保证资金的来源。环境损害对应的资金一般可以分为开展环境损害评估工作的费用和进行环境损害赔偿或自然资源环境恢复的资金。充足的运作资金可以保证受到污染的环境得到及时、充分地治理与恢复。资金保障是环境损害得到切实赔偿和自然环境得到完全恢复的重要基础。我国应建立专门的法律法规,从资金来源到资金利用,从损害评估费用、损害赔偿金额到环境损害恢复费用等各方面予以详细的规定,逐步完善环境损害资金保障机制。我国应当结合本国社会、经济、文化、环境发展的阶段和特征,基于污染者付费原则,逐步完善环境损害评估体系,形成中国特色的环境损害责任制度,并结合环境形势的变化和环境损害评估的实践经验不断进行改进,始终保证与国情发展相符合。形成有效的环境损害评估方法环境保护部2011年颁布实施的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(环发[2011]60号)、《环境污染损害数额计算推荐方法(第Ⅰ版)》以及2014年更新的《环境污染损害数额计算推测方法(第Ⅱ版)》是我国目前开展环境损害鉴定评估与赔偿的主要依据,并能够有效支撑新《环境保护法》的实施。《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》结合新《环境保护法》以及相关司法解释,对环境损害做出了更准确的定义,明确了判定环境损害因果关系的原则,提出了因污染环境或破坏生态行为(包括突发环境事件)导致的人身、财产、生态环境损害和其他事务性费用的评估方法,重点阐释了评估生态环境损害的步骤与方法。通过明确“生态环境损害”定义,体现了生态环境的直接、间接使用价值和非使用价值,一定程度地实现了对于环境整体价值的认定。在两部环境损害鉴定评估推荐方法中均推荐使用的虚拟治理成本法是目前我国环境损害评估中较为常用的方法,即通过计算对环境污染的虚拟治理成本来估计环境退化价值。2014年12月30日,江苏省高级人民法院对江苏省泰州市环保联合会诉常隆农化等6公司环境污染侵权赔偿纠纷一案作出二审宣判,江苏省高级人民法院根据虚拟治理成本法,最终判决常隆农化等六家企业赔付1.6亿余元的环境修复费用,是我国环境公益诉讼迄今为止获得的最高民事赔偿。环境损害鉴定评估在我国属于新兴科学。环境损害鉴定评估推荐方法的编制是在学习了欧美国家的先进经验基础上,结合本国环境司法的需要以及我国的实际情况而完成的,推进了我国环境损害鉴定评估和赔偿工作的开展。但推荐方法还需要通过各级环保监管部门与环境司法人员的实践与应用,结合国家、社会的实际发展情况不断进行完善和修订。

建立地方政府间跨界合作解决跨界污染

本次关于湖北省磺厂坪硫铁矿选矿厂污染重庆市千丈岩水库事件所涉及的另外一个重要问题即环境污染出现跨界的问题。生态环境的整体性决定了环境污染并不受行政区划的界限,当某一行政区内的污染突破行政区界时,污染事件则成为了跨界问题。各行政区地方政府属于独立利益主体,在面临污染问题时,往往倾向于从自身利益出发,将难以界定的区域环境污染的治理成本转嫁给他方,因而跨界环境治理意见难以协调一致,使事件的复杂程度大幅提升。这种只重视本地局部利益的行为往往会损害大区域上的环境整体利益,这也是目前跨界环境管理的极大障碍。我国的环境保护属于地方环保部门对当地政府负责的属地管理送体验机无需申请,因此地方政府对环保的认识和政策决定着当地环保工作的开展。要实现环境问题的跨区域管理,就必须建立地方政府间的跨区域合作,克服地方保护主义,打破行政区划的束缚,强化“利益共同体”的概念,形成协作共治,在跨区域的整体利益观念下,共同推进跨界环境管理工作的发展。法律是真正实现跨区域整体环境管理的关键。新《环境保护法》第二十条规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决”。这一规定的执行送体验机无需申请主要为中央政府(即上级人民政府)主导下的地方政府合作管理的协调送体验机无需申请,由中央制定决策后直接颁布实施,强制要求各地方政府遵照执行。在整体的环境管理行为中,这些决策会极大地影响各地政府的利益,在这样一种强制性的行政命令方式下难免会导致由地方利益驱动的阳奉阴违,难以达到理想的治理效果。因此,应当在法律中明确规范决策行为,保证决策有适当的民主程序,使决策符合大多数人的利益,这样的决策才具有一定的可执行性。除决策外,法律同样应该完善各级监督机制以及补偿机制。在监督机制中,要实现政府内部监督和外部的权力制衡机制与公民权利的监督相结合。在补偿机制中,可以使所有利益相关地区进行自愿、平等协商,以保证补偿机制的公平。我国目前已经形成的环保法律体系中针对跨界环境问题的法律法规仍不完善。可以通过制定专门的区域环境管理的法律法规,对区域环境管理从法律层面进行规范,从跨界环境管理的决策、监督到补偿进行细致明确的规定,以保证区域环境管理的有效性和执行力。

主要参考文献

[1]张红振,王金南,牛坤玉,等.环境损害评估:构建中国制度框架[J].环境科学,2014(10):4015-4030.

[2]张红振,曹东,於方,等.环境损害评估:国际制度及对中国的启示[J].环境科学,2013(5):1653-1666.

[3]吴健,杨琳,胡钦.污染损害赔偿中的环境价值实现——经济学与法学视角的审视[J].环境保护,2015(7):42-45.

[4]邓锋琼.论环境污染损害评估机制[J].环境保护,2014(8):41-42.

[5]环境保护部环境应急指挥领导小组办公室.突发环境事件典型案例选编(第一辑)[M].北京:中国环境科学出版社,2011

作者:关鑫 王树堂 郭昕 王金生 单位:北京师范大学水科学研究院 环境保护部环境保护对外合作中心

环境损害评估与跨界环境治理的思考责任编辑:沈应婷    阅读:人次
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