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海洋生态文明考核指标体系探究

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摘要:为全面和系统地梳理和总结沿海各地海洋生态文明建设的成果和不足,进一步引导和督促沿海地方各级政府自觉推进海洋生态文明建设,文章从规章制度执行情况、海水环境质量、污染控制成效、修复整治成效、海洋保护区能力建设、海洋生态文明建设示范区成果以及宣传教育和公众参与7个层面,选取覆盖面广、具有代表性和可操作性的23个考核指标,建立海洋生态文明考核指标体系;运用德尔菲法和层次分析法相结合的方法,确定各指标的权重,并综合评估考核结果,具有较强的应用性和科学性。

关键词:海洋生态文明;领导干部考核;近岸海域;生态环境管理;绩效考核

党的十九大首次提出建设“富强、民主、文明、和谐、美丽”的社会主义现代化强国目标,做出加快生态文明体制改革、建设“美丽中国”和加快建设海洋强国的战略部署。海洋生态文明是人类遵循人、海洋与社会和谐发展的客观规律而取得的物质和精神成果的总和,是人与海洋、人与人、人与社会和谐共生和持续发展的文化伦理形态[1]。海洋生态文明建设的成效需通过考核来衡量和检验,其关键是考核指标体系的建立。考核指标是考核工作的基础和依据,其相关性和有效性直接影响考核结果的科学性和准确性[2-6]。现有的评估模型对海洋生态文明建设考核指标的确定没有具体表述,本研究根据各海域的污染物特点以及污染控制和修复整治等情况,科学选取考核指标并建立考核指标体系,以期有效开展海洋生态文明建设考核工作,进一步引导和督促沿海地方各级政府自觉推进海洋生态文明建设,转变“重发展、轻保护”的错误观念,形成正确的政绩观。

1考核指标体系

本研究运用层次分析法,将海洋生态文明建设的考核指标体系分为目标层、准则层和指标层3个层次:第1层(目标层)为海洋生态文明建设考核;第2层(准则层)由规章制度执行情况、海水环境质量、污染控制成效、修复整治成效、海洋保护区能力建设、海洋生态文明建设示范区成果以及宣传教育和公众参与7个要素构成;第3层(指标层)在准则层7个要素项下设立若干指标,最终构成完整的海洋生态文明建设考核指标体系。以现有资料和数据为基础,采用德尔菲法,充分利用专家的智慧和实践经验,并遵循代表性、科学性、区域性和定量化等指标选取原则,确定具体考核指标。(1)规章制度执行情况。具体考核指标包括海洋生态红线制度、入海污染物总量控制制度、海洋工程区域限批制度、海洋生态损害赔偿和补偿制度、海上污染排放许可制度以及海洋突发事件风险防控与应急响应制度的执行情况。(2)海水环境质量。近岸海水环境质量是陆域生态环境的间接反映,具体考核指标包括近岸海域优良水质(第一、二类标准水质)面积占比、近岸海域劣四类标准水质面积占比和海洋功能区水质达标状况。(3)污染控制成效。政府部门制定并有效实施污染控制措施是实现海洋生态文明建设目标的关键,结合沿海各地陆源污染的实际情况,具体考核指标包括入海排污口空间布局调整和优化数量、入海排污口达标排放率、河流中总氮年入海量以及河流中总磷年入海量。(4)修复整治成效。通过一系列生态工程建设,有效修复整治受损的海湾、河口、湿地和珊瑚礁等典型海洋生态系统,具体考核指标包括滨海湿地和红树林恢复面积、自然岸线保有率、修复整治海岸线长度、修复整治近岸受损海域面积、修复整治海湾数量以及修复整治海岛数量。(5)海洋保护区能力建设。通过规范化建设和管理,各级海洋保护区均应做到保护目标明确、生态环境和资源本底清楚、监控和管护设施完备以及保护成效显著,具体考核指标包括海洋保护区面积占比。(6)海洋生态文明建设示范区成果。示范区是海洋生态文明建设的重要载体,对实现海洋生态环境融入沿海经济社会发展具有重要作用[7],具体考核指标包括海洋生态文明建设示范区考核结果。(7)宣传教育和公众参与。公众是海洋生态环境质量的监督者和海洋环境污染控制的直接参与者,应征求公众意见,使决策者了解公众的想法,从而通过各方协作来协调多目标、多部门和多地区之间的关系[8-9],具体考核指标包括海洋生态文明建设宣传教育活动和公众对海洋生态环境的满意度。

2考核指标

2.1规章制度执行情况

(1)海洋生态红线制度。在全国建立海洋生态红线制度,将重要、敏感、脆弱海洋生态系统纳入海洋生态红线区管控范围并实施强制保护和严格管控[10]。2016年原国家海洋局《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》对海洋生态红线划定工作的基本原则、组织形式、控制指标和管理措施做出明确规定。(2)入海污染物总量控制制度。落实入海污染物总量控制制度是做好海洋环境污染防控工作的根本,应坚持陆海统筹,建立各有关部门联合监管陆源污染物排海的工作机制,实施主要陆源污染物入海总量控制,优化排污口布局,加强海上倾废排污管理,逐步实现改善海洋环境质量和建设美丽海洋的目标[10]。(3)海洋工程区域限批制度。针对围填海面积超过管制计划、海洋资源环境超载、海洋环境质量改善目标未完成、生态破坏严重、生态恢复任务未完成和存在严重违法违规行为的市、县区域,暂停审批该区域内涉海工程建设项目,但污染防治及生态修复等项目除外[10]。(4)海洋生态损害赔偿和补偿制度。对造成海洋生态损害的责任者实行严格的赔偿制度,有利于企业提高环境责任感和增强环境风险意识,扭转“违法成本低,守法成本高”的局面[11-12];贯彻《海洋生态损害国家损失索赔办法》,开展生态损害索赔工作;建立海洋生态补偿制度,明确补偿范围和标准,以鼓励保护海洋生态环境的行为[13-14]。(5)海上污染排放许可制度。海上污染排放许可制度的核心是排污者必须持证排污和按证排污。应尽快形成《海上污染物排放许可管理办法》,制定出台配套规范标准[10]。(6)海洋突发事件风险防控与应急响应制度。强化事前防范,建立海洋环境灾害及重大突发事件风险评估体系,针对赤潮(绿潮)高发、石油炼化、油气储运和核电站等重点区域,开展海洋环境风险源排查和综合性风险评估。坚持健全体系和提升能力并重,构建海区和地方海洋部门相结合的海洋生态灾害和环境突发事件应急体系,加强应急响应体系能力建设[10]。

2.2海水环境质量

(1)近岸海域优良水质和劣四类标准水质面积占比。近岸海水环境质量稳中趋好,优良水质面积占比在70%左右,是我国海洋生态文明建设的主要目标之一[10]。综合考虑沿海各地近岸海域海水环境现状和变化趋势、陆源入海排污情况、水质目标可达性以及相关环境保护规划要求,确定沿海各地海域优良水质和劣四类标准水质面积考核目标。(2)海洋功能区水质达标状况。海洋功能区划将海域划分为不同类型的海洋基本功能区,这是海洋综合管理的基础[15]。根据《全国海洋功能区划(2011-2020年)》和沿海各地海洋功能区划要求,综合考虑具体情况确定。

2.3污染控制成效

(1)入海排污口空间布局调整和优化数量、入海排污口达标排放率。陆源入海排污口是最典型的陆源入海排放点源,由于其可控性较强且与人类活动紧密相关,一直以来是世界各国防止陆域活动污染近岸海洋环境的主要控制对象[16-17]。对不符合海洋功能区划要求的入海排污口进行空间布局的调整优化以及保证入海排污口的达标排放是陆源污染物总量控制的重要举措。(2)河流中总氮和总磷年入海量。河流输入是陆源污染物入海的主要途径之一,造成近岸海域水质较差的主要原因是氮、磷含量偏高,水体富营养化严重[18]。根据沿海各地主要入海河流的水质要求、达标排放量和主要污染物入海量估算结果,设置河流入海污染物总量控制目标。

2.4修复整治成效

(1)滨海湿地和红树林恢复面积。恢复滨海湿地和红树林可增强污水排海通道的自然降解能力,同时在防止水土流失、调节气候和维持生物多样性等方面均具有重要作用[19-20]。应因地制宜开展滨海湿地修复工程,南方以种植红树林为主,北方以种植柽柳、芦苇和碱蓬为主[10]。(2)自然岸线保有率和修复整治海岸线长度。自然岸线是由海陆相互作用形成的岸线,如砂质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等;人工岸线是由永久性人工建筑物组成的岸线,如防波堤、挡浪墙、码头、防潮闸和道路等[21-22]。实地考察沿海各地自然属性较明显的岸线长度,结合县级以上行政区域自然岸线保有率的年度结果,确定沿海各地较适宜开展修复整治的海岸线长度。(3)修复整治近岸受损海域面积和海湾数量。主要包括水质污染治理和环境综合整治。(4)修复整治海岛数量。保护海岛生态系统,制定海岛保护名录。建立县级以上海岛管理信息系统并实现业务化运行,建立海岛综合管控平台、海岛综合数据库和海岛分析评价产品体系[10]。

2.5海洋保护区能力建设

开展海洋生物多样性普查,建立海洋生物多样性信息库。加大海洋保护区选划力度,实施国家级海洋保护区规范化能力提升工程,实现国家级海洋保护区规范化能力建设全覆盖[10]。根据沿海各地海域特点,规划海洋保护区面积。

2.6海洋生态文明建设示范区

成果示范区对于推动沿海地区经济发展方式转变、引领带动沿海地区海洋生态文明建设具有重要意义。2013年和2015年,原国家海洋局先后批准威海市等24个国家级海洋生态文明建设示范市、县(区)[23]。应加大示范区督促考核、政策资金支持和技术指导力度,构建“有进有出”的管理机制,在示范区推动开展污染物入海减排和治理、海洋生态保护和建设、海洋经济产业转型升级以及海洋文化宣传教育等工作[10]。

2.7宣传教育和公众参与

(1)海洋生态文明建设宣传教育活动。强化海洋生态文明建设宣传教育,引导公众树立海洋生态文明观,利用各种媒介向全社会宣传保护海洋环境的重要性,形成热爱海洋、保护环境的社会共识[10]。沿海各级政府应及时公布各类海洋环境信息,宣传海洋生态文明建设的重大政策,积极回应社会关切,使公众能及时监督政府和企业的生态环境保护行为,切实保障和加大公众参与力度。(2)公众对海洋生态环境的满意度。通过问卷调查等形式了解公众对海洋生态环境的满意度,问卷内容可根据沿海各地的实际情况动态调整。

3指标权重

确定指标权重是指标体系构建的核心[5],权重决定各指标对海洋生态文明建设的贡献。本研究运用德尔菲法和层次分析法相结合的方法,经多次反馈调整后确定各指标权重。

4综合评估

对考核指标进行筛选并赋予权重后,开展海洋生态文明建设考核综合评估,主要步骤和方法为:①根据相应的评估标准和评分依据,由专家对指标层的各指标分别打分,乘以相应的权重,得到各指标的最终得分;②将各准则层对应的指标层得分求和,得到准则层分值,乘以相应的权重,得到各准则层的最终得分;③将各准则层得分相加,得到目标层的最终得分。

5结语

本研究从规章制度执行情况、海水环境质量、污染控制成效、修复整治成效、海洋保护区能力建设、海洋生态文明建设示范区成果、宣传教育和公众参与7个层面选取23项考核指标,建立海洋生态文明考核指标体系,指标覆盖面广,且具有代表性和可操作性;运用德尔菲法和层次分析法相结合的方法,确定各指标的权重,并综合评估考核结果。本研究建立的考核指标体系及其指标权重的设置不是一成不变的,应根据考核对象、考核时间和考核方式等实际情况进行相应的动态调整,应用性和科学性较强。海洋生态文明建设考核结果应纳入沿海各地党政领导干部考核体系,作为综合评价和奖惩任免的重要依据;沿海各级政府应认真对待考核工作,深入总结、分析和研讨发现的问题,提出有效解决措施并认真落实,从而推动海洋生态文明建设。

作者:于春艳1,2;兰冬东1,2;许妍1,2;鲍晨光1,2;洛昊1,2;马明辉1,2 单位:1.国家海洋环境监测中心,2.国家海洋局近岸海域生态环境重点实验室

生态毒理学报责任编辑:张雨    阅读:人次

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