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乡镇财政体制创新思考

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摘要:

我国现行财政体制实行分税制和“下管一级”的方式,在近年社会经济发展和深化改革的背景下,出现基层财政困难、收支矛盾、赤字增加等情况,需要针对县乡级的财政困难和问题,分析原因,探索创新财政体制的新思路。

关键词:

县乡;财政体制;创新

我国自1994年实施财政体制改革,至今已基本确立了分级财政管理体制的框架,伴随经济迅速发展,财政收入也大幅增加,但近年地方财政收支矛盾加剧,财政赤字不断增加,尤其县乡两级政府财政困难,在部分地方已危及社会安定。深入研究县乡财政体制,探索创新改革之路已迫在眉睫。

一、现行县乡财政体制的困难及原因分析

当前我国的财政体制主要是在1994年的改革基础上实行分税制,在管理上采取“下管一级”的方式,即中央-省-市-县-乡五级政府,上一级管下一级,收支两条线,财政收入逐级向上集中,支出责任逐步向下分解。对县级的财政管理以“市管县”为主,部分地区正在试点“省管县”的方式。在2006年财政部推行“乡财县管”后,取消了乡镇一级的财政预算和会计帐务,乡镇财政由县级管理,统收统支。但实际各地情况不一,有的采取分税制与包干制相结合、有的采取分成法、有的采取包干制。财政体制因受行政制约,受政策变化的影响较大。随着我国近年社会经济变革加快,县乡财政管理体制的问题也逐渐显现,县乡级财政困难的情况较为普遍。如黑龙江省为农业和资源大省,注册送体验金无需申请经济发展相对落后,受取消农业税等政策调整,以及林、煤、油等资源型产业下滑的影响,GDP增幅连续多年下滑,2015年以增长率-2.9%在全国各省级排名倒数第二,地方财政捉襟见肘,很多县乡都是“吃饭的财政”,群体上访事件时有发生。县乡级财政困难的原因,有经济发展、产业结构方面的问题,也有财政体制方面的问题。

(一)财权与事权划分的问题

1994年的财政体制改革,界定了中央和地方政府的财权与事权的范围,但省以下政府的财政体制责权分配未同时明确,多年来省以下政府财政体制改革未有明显进展,财权与事权的划分不清,为基层财政带来很大困难。根据2004年发布的《预算法》,我国财政体制实行分税制,具体实施办法执行国务院有关规定。下级政府的事权由上级政府决定,但没有明确划分各级政府的财政支出责任,上级政府通过事权的向下分解,将责任转移给下级政府。税收资金逐级向上集中,县乡级政府财权有限,但仍是承担本级基础设施、社会管理和公共服务领域支出责任的主体,财权与事权背离,导致收支不平衡,县乡级财政不堪重负。

(二)分级分税的问题

我国现行的分税制中,对税收按照政府层级分级划分收入。中央和省级将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。各省对地方税收基本上仍按层级划分,但具体实施方式各税种、各地均不统一。在分级分税制下,中央对各省的一般预算收入上收一部分,省级对市级(包括直管县)、市级对县级再按比例逐层上划。一方面因层层上划,加之县级财政没有税收立法权和收费立项权,县乡级的其他收入途径有限,财力有限;一方面因分配方式由上级行政主导,实际分配时要平衡各级各方,常有“讨价还价”的情况。近年一些地方经济发展下滑,县乡级财政收入更加困难,分级分税引发的矛盾也日益突出。

(三)行政干预和制度落实的问题

由于财政体制由行政管理,决定权逐层向上集中,留给地方的自主空间较少,加之事权下移,上级政府多部门都会向下分解任务和支出责任,支出标准也不一。如中央对地方通过一般性转移支付和专项转移支付,给予部分补助,对地方财政有一定的激励,但这种补助由上级行政主导,规则、标准、比例不一,有些专项还需地方提供配套资金。一方面因行政干预过多,受政策制约,地方自主发展不足,也存在财政管理不够规范、政出多门、规则不清的情况;一方面也有政策制度难以落实的情况,还有些需要提供配套资金的项目,如农业保险、国企改制补偿等,因一些县乡级财力不足,难以提供配套资金,而导致项目推进困难。

二、探索创新县乡级财政体制的思路

(一)理清财权和事权,减少行政干预

一是理清财权和事权,明确各级政府权、责、钱的范围和边界,明确县乡级财政支出责任,合理匹配事权与支出责任,避免因财权上移、事权下移而产生的责任转移。二是推进管理制度化,完善有关县乡级财政管理的制度体系。三是减少政府部门对地方财政管理的行政干预,弱化政策调整对财政体制的影响。

(二)因地制宜,探索合理财政管理方式

一是在分税制的基础上,根据各地经济基础、产业结构等因素,因地制宜,探索适合地方经济结构和发展的财政管理方式。二是合理确定公共产品的提供责任主体,合理配置公共资源,减少县乡级财政压力。三是给县乡级财政一定的自主空间,提高其积极性和主动性。四是综合地区间差异,合理配置转移支付,减少县乡级在专项转移支付的配套资金。

(三)探索减少层级、理顺政府间财税关系

一是试点“省管县”,目前一些省份已经在探索试点“省管县”,即取消市级对县级的财政管理职能,省级直接对县级划分财权和事权,直接进行转移支付。但在实际操作中要注意财政管理上实行“省管县”不等于取消市级对县级的行政管理职能。可探索与行政区域改革相配套。二是在事权清晰的基础上,试行职权下放,赋予县级政府相应财权,促进地方财政自主。三是理清各税种收入在各级政府间的划分,落实分税制,提高财税透明度。

参考文献:

[1]贾康白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].财税与会计,2002(5):4-9

[2]冯兴元.县乡财政管理体制:特点、问题与改革[J].农业经济问题,2010,31(1):79-89

作者:王忠民 单位:讷河市财政局投资评审中心

乡镇财政体制创新思考责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次

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