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行政审批概念探讨

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摘要:新一轮的行政审批改革形式化的痼疾仍未剔除,改革的实效令人担忧。摆脱困境的思路之一,是厘清行政审批概念,克服行政审批概念模糊不清的缺陷。通过逐步废除非行政许可审批概念,将归入非行政许可审批中的外部审批项目,纳入《行政许可法》的规制之中,应为必要之策。

关键词:行政审批;非行政许可审批;概念;建议

2001年开展的行政审批制度改革在全国范围内呈风起云涌之势。改革引起的热议以及通过媒体不断提升的关注度,使得改革的合法性和改革所面对的复杂形势和难症,被人为忽视。究其根本,现有的行政审批概念不清,非行政许可审批中的外部审批项目游离于《行政许可法》之外,不受法治控制。在此现状之下,常态化的规制机制即便建构成功,亦无法遏制行政审批的悄然无序增长。其中反映出的行政为主导的改革思路,粗放式的行政治理送体验机无需申请以及领导决策启动下达减放指标排查论证汇总公布的工作程式。有鉴于此,理清行政审批概念,避免冗余、复杂的概念游戏,明确改革对象,是当务之急。

一、现有行政审批概念的发展历程

在全国人大官网的中国法律法规信息库中搜索并综合相关文件发现,早期(20世纪中后期)的审批主要是审查、批准的意思,对审批与审查、批准、备案、许可等概念之间的逻辑关系并没有进行区分,在某些文件中混用乃至等同。同时,将审批的主体界定为行政机关,没有进行系统内外的区分。进入21世纪后,唯一对行政审批一词进行明确界定的文件《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》(国审改发〔2001〕1号),明确规定了包括审批前提、审批主体、审批内容和审批对象在内等内容。现行行政改革中争议焦点非行政许可审批事项,实质上是根源于国办发〔2004〕62号文件。该通知对其他行政审批项目中的211项暂予保留,并首次使用了非行政许可审批这一概念。该文件对国审改发〔2001〕1号文件进行了实质性颠覆,将行政审批项目首创性地划分为两类:行政许可审批和非行政许可审批。由此,行政许可出现了上位概念行政审批。是否属于政府的外部管理事项非行政许可审批与行政许可审批两个概念之间关键性区别,被相对化和模糊化。这种模棱两可带来的是行政审批概念在理解和适用中的混乱。

二、现有行审批概念缺陷

2004年7月1日生效的《行政许可法》,是唯一一部对审批概念进行界定的法律。将行政审批界定为行政机关针对行政机关内部的人事、财务、外事等事项的审查批准行为,将其与行政许可进行分离。至此,行政审批的内涵与外延得以确定:行政机关针对行政机关外部的审查批准行为是行政许可,行政机关进行的内部审查批准行为便是行政审批。遗憾的是,国办发〔2004〕62号文件将这一体系打乱,将行政审批上升为行政许可的上位概念,在非行政许可审批这一概念下,涵盖了许多行政机关进行的外部审批事项。这不仅引起了法概念体系的混乱,更导致这些外部审批事项规避了《行政许可法》的规范,直接带来全国各地有关行政审批立法的混乱。其实,最早规定非行政许可审批事项的国办发〔2004〕62号文件规定的211项事项。但这其中并不完全是行政机关内部行政审批,如人口流动管理、特殊行业资格资质等。遗憾的是,该文件却带来不符合《行政许可法》规定的行政许可项目保留的后果,使行政许可法的立法目的难以完全实现。现行的行政审批概念使得实践中大量没有法律法规依据、游离于行政许可制度之外的行政审批项目存在。为规避《行政许可法》的法律规制,既得利益部门以非行政许可审批的形式变相增设行政许可,增加自身非法利益,损害行政相对人权益和行政机关运行效率;程序规定简便便成为实质上的无程序约束状态,法治规则对审批过程难以控制,行政审批结果难以预料,增加审批成本;为行政权力滥用甚至个人腐败行为提供了机会,降低了廉洁度。同时,囿于非行政许可审批作为与行政许可审批相对的概念,不受《行政许可法》的调整,则缺乏相应的救济手段,相对人权益不能得到保障与救济,损害相对人利益。

三、规范行政审批概念的建议

非行政许可审批的概念有违法治要求,其内涵和外延不清楚,容易引起混乱,应该予以废除。但考虑其作为我国行政机关惯用行政术语,广泛存在于全国各地区,在相当长的一段时间内难以彻底废除,笔者建议:首先,设置相应过渡期。在过渡期内,逐渐缩小非行政许可审批的概念范围,理清非行政许可审批与行政许可审批的关系。对行政审批项目进行清理,将不属于行政机关内部行政审批的非行政许可审批纳入《行政许可法》的调整范围之内,严格限制或缩小非行政许可审批的范围,将非行政许可审批严格限于行政机关内部行政审批之中。这一阶段,要逐步完善非行政许可审批的适用程序,避免法外之地的存在。建议由全国人大或者国务院制定统一的法律法规,对非行政许可类审批进行规制。采取行政审批概念涵盖行政许可范围的省市,也应建立起本省市内部的行政非行政许可类审批程序规则,避免权力寻租、明减暗增的情形的出现。其次,时机成熟后,删除非行政许可审批概念,将之转化为内部行政审批。在行政审批事项清理的基础上,保留真正属于行政机关内部管理的事项。严格界分内部行政审批与行政许可。同时,由于行政许可事项大量存在,从尊重上述事实角度出发,建议以现实为基础,对现有行政审批事项进行全面清理,制定清理出事项清单,对行政许可概念定义、具体范围和判断标准进行统一规定。当然,随之修改现行《行政许可法》、将行政许可事项通过法律手段加以明确留下的行政审批行为全部纳入行政许可法规制亦必不可少。从立法层面进行严格界定,明确法律调整范围,避免行政许可事项游离于法律之外。

新一轮的行政审批改革中,改革的实效令人担忧。摆脱困境的思路之一,是厘清行政审批概念,克服行政审批概念模糊不清的缺陷,统一相关概念。逐步废除非行政许可审批概念,将归入非行政许可审批中的外部审批项目,纳入《行政许可法》的规制之中,对现有行政审批事项进行全面清理,对行政许可内涵、外延和判断标准进行统一规定。

作者:徐蕾 单位:南京工业大学

行政审批概念探讨责任编辑:张雨    阅读:人次

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