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基层行政执法研讨

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行政执法是国家行政机关和法定组织依照法定职权和程序,在行政管理活动中,针对具体事件,执行法律规范的专门活动。作为政府工作最基本的环节,行政执法是实施依法治国基本方略的重点。依法治国的关键是依法行政,依法行政的中心环节是行政执法,而基层行政执法又是行政执法的重点,它直接关系到人民群众的权利能否得到切实保障,关系到国家政治、经济、文化和社会等各方面的管理活动能否顺利进行。

一、我国基层行政执法存在的问题

随着社会主义注册送体验金无需申请经济体制的逐步建立,我国的行政法治化有了长足的进步。但由于长期以来“人治”习惯的影响,加之现阶段经济转轨、法律制度尚不健全等原因,行政机关的执法活动现状仍然不容乐观,问题还比较多,目前基层行政执法中存在的问题包括以下几个方面:

(一)执法人员方面。

1、行政执法人员素质不高。基层行政执法人员是行政规范的最终实施者。执法人员素质的高低,直接关系到行政执法的公平和效率。执法队伍是落实日常管理的力量保证,要高质量地完成行政执法任务,不仅要求行政执法人员有较高的法律素质,而且要有较高的专业素质和政治素质。但事实上,我国目前的基层行政执法队伍中不少人素质不高,不懂法律,有的行政机关还委托文化程度较低,又未经专业培训的人员上岗执法。有的缺乏守法精神,有的没有正确的义利观、权力观,进而造成现实中大量的冤假错案的产生。《法制日报》发表的一篇文章提到:“河南省一些交警部门为了完成上级下达任务,减轻自身工作量,聘请一些社会闲杂人员代收规费。这些人员素质低下,又无国家正式工作人员带领监督,乱拦车乱罚款,吃拿卡要,收钱不开正式票据,还有的甚至收钱不开票。”这样的执法人员如何能做到依法办事呢?

2、执法不文明。许多基层执法人员不能做到微笑式执法、敬礼致意式执法,砸牌、踢篮、推车等野蛮执法现象屡见不鲜。执法时执法人应出示证件却不出示证件,群众分不清真假执法人员,连蒙带唬的有之;该着装不着装或着装不整、形象不好的执法者有之;无法定依据、不需着装的,也找来不伦不类的制服和大盖帽戴上,吓唬群众的执法者有之;执法时态度蛮横、横眉立目、拳脚相向、大打出手者有之。凡此种种,都与文明社会的文明执法要求不相适应,与人性化执法的要求背道而驰。

3、执法人员超越职权。超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限,实施了其无权实施的行为。主要有以下几种情况:一是下级行政机关行使了法律法规授予上级行政机关行使的职权。如根据《土地管理法》,农村居民使用耕地建造住宅,须经县级人民政府批准,而通过乡级人民政府批准的就是越权行为。二是甲部门行政机关行使了法律、法规授予乙部门行政机关的职权。例如根据法律、法规,吊销违法企业的营业执照属于工商行政管理机关的权限,公安机关在管理中如吊销企业的营业执照就属越权。三是甲地域行政机关行使了法律、法规授予乙地域行政机关的职权。如:湖南省的公安机关处理发生在湖北省的治安违法行为。四是执法机关执法手段超越了法律法规的执法手段。

4、执法人员违反法定程序办事。符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的,符合具体行政行为的法定操作规程。行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事,努力使执法活动得以顺利开展。但由于我国行政程序法尚不完备,对于许多具体行政行为,法律、法规并未明确规定实施程序,行政机关在执法中忽略程序的规定性,执法人员故意或无意中省略一些手续,常使一些违反法定程序事件的发生,造成严重的后果。

(二)行政执法体制方面。

执法体制是指行政执法机关的机构设置、权限划分等方面的体系和制度的总称。它只是行政执法问题产生的一个外部原因,但它的健全却对行政执法有重要的作用。

1、立法不具体、不明确、法律责任不清,执行中不好操作。当前,我国的法律、法规还不完备,无论是行政实体法还是行政程序法都有不少空白;已经颁布的法律、法规有些则过于粗疏,对法律责任规定得过于笼统、抽象,缺乏可操作性。因而,造成行政执法机关及其工作人员执法时不好操作,有时甚至无所适从。如行政处罚问题,特别是罚款问题,可以说是当前人民群众意见最多的问题。一些法律、法规对行政处罚的规定或是弹性太强、幅度过大,缺乏具体的标准;或者根本就没有具体的处罚规定,只笼统地说“给予必要的经济制裁”。这种空泛的、没有量化的条文,既不利于对违法行为的惩处,导致大量处罚不当情况的发生,又给某些执法人员滥用职权、徇私舞弊、渎职失职等以可乘之机,也使法律、法规的规范性本身受到严重影响。

2、行政执法机构设置不健全。为了顺利实现国家行政执法职能,基层行政执法机构必须按照一定的层次和结构设置,并按照科学方法和程序依法开展工作。我国基层行政执法机构的设置,吸收了首长制、委员会制、层级制、机能制的优点,但缺点也不可避免地随之而来,问题颇多。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设置,如政府法制机构在政府活动中行使着重要职权,可在部分县、区政府里却没有机构、编制人员,致使该职权无法行使。有的执法领域“儿子执老子的法”,根本无法执法。如植物检疫站设在植物保护总站内,种子管理机构设在种子公司内,这样就缺乏执法本身应有的权威性。

(三)执法监督方面。

1、行政机关的内部监督,包括行政执法机关自身监督和专门监督机关。从行政执法机关自身监督来看,一些地方对行政机关的监督比较薄弱,基本上是“手心”监督“手背”,监督制度虚化的问题也比较明显。从行政执法专门监督机关的监督来看,由于行政执法机关及其工作人员身处行政管理活动的第一线,加之行政执法的广泛性和复杂性,专门监督机关包括人大机关、司法机关、监察机关等,其监督往往滞后,不能把握监督最佳时机,监督手段也跟不上,无法及时有效地制约行政执法权力的行使,因此导致监督权威实际上的弱化。

2、行政执法的外部监督,包括群众监督和新闻舆论监督。群众监督上,一些被处罚当事人因慑于行政执法人员的权威,不敢向专门监督机关举报;还有一些当事人因缺乏法律观念、维权意识淡薄,压根就没想到揭发行政执法人员的“乱作为”。因此,群众监督实际上也没有发挥应有的作用。新闻媒体是行政执法监督的一个强有力的武器。但是在现实生活中,媒体或记者迫于行政权力的压力,不便说,不敢说。但由于说不清、道不明的原因,即使是披露行政执法中的“乱作为”,也是在曝光时留面子,不点名,不疼不痒,要么该披露的不披露,该曝光的没曝光。如“三鹿奶粉”事件在曝光之前已有部分媒体对三鹿奶粉对婴幼儿造成严重生命威胁的报道,但是因为有相关行政部门的压力而不敢点“三鹿奶粉”的“大名”。一年后记者简光洲顶着巨大压力,凭诚实和勇气在《东方早报》上才披露出事实真相。

二、解决我国基层行政执法存在问题的对策

(一)提高基层行政执法队伍素质。

建设一支政治坚定、业务精通、恪尽职守的行政执法队伍,是全面提高行政执法水平的组织保证。行政执法是一项综合性很强的工作,要求行政执法人员具有较高的法律知识素养,并具备其他有关专业方面的知识,以及较高的政治素质。因此,在队伍建设时应做到:

1、严把进口关。要完善科学的人事选拔、录用制度,坚持“凡进必考”的原则,把好人员进口关,挑选社会上优秀的人才进入行政机关,确保录用人员的高素质。

2、敞开出口关。在国家行政人员中,应当严格按照政策来执行考核、辞职、辞退和退休制度,督促行政人员严格要求自己,不断自觉学习,在实践中不断提高自身素质。在进行考核后,该辞退的就辞退,该退休的就退休,该分流的要分流,使行政机关保持生机和活力。

3、加强对行政在职人员的培训。当务之急,就是要大力开展和进一步加强行政执法人员法律理论知识的学习培训。法律知识学习培训的内容,既要包括各有关行政执法部门的法律、法规和规章知识,还要包括行政执法的基本理论和一般原理,从而提升广大行政执法人员的法律素养和理论水准。具体说来,就是要实行学习培训考勤考试制度,实行统编教材、专家授课、统一试题,严格考试、集中阅卷的方法。与此同时,把参加法律知识学习培训的考勤和考试与行政执法上岗资格与行政执法证件的申领、年检结合起来,与行政执法人员的年度考核和工资晋升结合起来,与行政执法机关的机构改革和人员分流结合起来,逐渐改进和提升现有行政执法队伍的知识结构和职业素质。

(二)加快行政体制改革。

行政管理体制是指行政权的定位、分配、运行、控制等组织结构系统和制度。它包括政府职能定位、行政机关之间关系、行政管理方式等内容。改革可从以下几方面着手:

1、改革必须遵循科学的原则。推进行政体制改革,必须认真进行调查和分析研究,注重社会广泛参与与论证;体制的选择、机构的设置、权力的分配、职能的划分、人员的配备、规范的确立、条件的创设、环境的改造、动力机制等的设计等,都必须按照现代科学管理的要求办事,而不应当局限于狭义经验或为了追求政治轰动效果而违背科学精神“穷折腾”。如在行政执法机构方面,实现机构精简是必须的,但不能搞盲目的裁减合并,而应当按照现代行政管理的要求,着眼于管理的实际需要和提高行政效能,注重行政执法体制整体运行的质量和协调性,科学地界定和整合执法职能,理顺横向纵向的执法职能。

2、注意立法的保障作用。体制改革必然触动既定的权力和利益格局,因此改革要有序、成功地推进,必须依靠一定的程序设置和立法来提供保障。通过立法保障改革的推进,一方面是强调改革自身理性的要求,因为确立法律制度的过程就是理论论证的过程;另一方面,改革的方案或基本原则一旦为法律规定,就具有刚性约束力,任何组织和个人都得服从法律而不得突破,这将有利于改革目标的实现。

3、建立完善工作交流制度,增强执法合力。综合执法是形势发展的要求,联合执法是行政执法的有力补充,政府要着眼于建立科学、合理、有效的制度和机制,在相对集中行政处罚权的同时增强综合执法力量,加强部门之间的协调,可通过建立联席会议制度,加强执法管理中的相互衔接与协调,做到各司其职、统筹兼顾,避免出现交叉、重叠执法和执法真空地带,形成部门间的科学有效互补,增强执法合力,从而达到效率与质量并举。

(三)完善行政执法监督。

在我国,行政违法案件之所以屡屡发生,最根本的原因就是对行政权制约和监督不力。针对我国现行行政监督存在的问题和建设责任政府的现实需要,完善监督机制、强化执法监督必须注意以下几个问题:

1、加强人大监督,确立以人大监督为核心的监督体系。全国人大是我国最高权力机构,它既有立法权,也有监督权。但是,由于法律规定过于粗放,加上几十年形成的习惯,人大监督在实践上有时徒有其名、流于形式。鉴于此,目前完善监督工作的重点应放在改进人大的监督,强化其监督作用上;以它为中心形成体系,使它真正发挥应有的效力。有必要从四个方面加强其监督功能:一是在不损害党的领导下,改革党委对人大的领导送体验机无需申请,保障人大依法行使立法和监督职权;二是加强各级人大之间在开展执法监督检查方面的工作联系,建立上级人大对下级人大的督导以及下级人大在遇到困难时请求上级人大支持的机制,这样,人大系统内部纵向关系的密切将有助于克服各级地方人大的地方倾向;三是建立、健全各级人大监督行政执法的工作制度,保证此项工作成为各级人大的工作重点,并规定各级人大应经常性地组织对行政执法状况的调查、质询活动,将其过程、结果通过新闻媒介、公开出版物以及组织群众旁听等方式向社会公开,努力使人大对行政执法的监督成为公众关注的热点,增加执法的社会压力;四是建立专门的行政执法监督机构,以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应担负着与行政系统内专门监督机构不同的任务,如组织协调人大对群众反应强烈、带有普遍性的执法问题的调查、质询和听证,协调党政系统与司法系统对执法的监督工作等。

2、充分发挥检察机关对国家行政机关的法律监督职能。检察监督是事前、事中、事后都进行监督。检察监督是严格按照法律规定的程序进行的,否则监督无效。检察监督确是一种切实有效的制约形式,能够对行政机关实施有效的、具体的、快速的监督。另外,还应充分发挥检察机关的审判监督职能,即对已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误而重新进行审查处理的一种程序,使其真正起到为人民服务的作用。

3、注重监督机制的权威性。行政监督是“硬碰硬”的问题,要使监督机制真正有效,首先监督必须具有权威,使监督者能够行使监督权,敢于行使监督权,自觉行使监督权。一是监督主体要高位、独立。承担监督责任的机构必须依法具有相对较高的地位和较强的职权,在人、财、物方面具有必要的自主独立性,避免受到不应有的外部影响,特别是来自被监督者的牵制和影响。二是监督要形成网络。在深化改革的过程中,要采取有效措施,整合监督职能和资源,将各种监督力量更加紧密地组织起来,建立科学有效的监督网络体系,以形成监督合力。三是要建立监督责任制度。从制度上明确监督者的监督职责以及不履行监督职责的机构和人员的责任,真正做到“监督者受监督、负责任”,促使监督者自觉行使监督责任。

4、进一步加强舆论机构对行政权运作的监督。新闻舆论监督在监督机制中具有极其独特的作用,一方面因为它较强的时效性、较广的辐射性和公民公审的巨大威力,可以使每一个敢冒身败名裂风险的执法者时刻处于严密的社会监督之下;另一方面因为它又具有警示作用、扶正作用,又可以使那些行为不端的官员心怀恐惧,行为得以收敛或弃恶从善。当前,要进一步强化舆论监督,有必要做好两项重点工作:一是建立完备、合理的新闻法律制度,规定新闻媒介的权利及其在监督行政执法活动时的独立自主性。倘若新闻监督对政府没有必要的独立性,完全受政府控制,则其监督政府依法行政的能力、效果之弱是可想而知的;二是在赋予新闻媒介新闻自由的同时,必须建立合理调控新闻自由、促进新闻媒介自律的法律制度,使我国对新闻媒介的管理送体验机无需申请实现由行政手段为主的管理向以法律手段为主的管理转变;三是行政公开,政府接受舆论监督,通过报纸、电台、电视对行政行为的报道,增加政府行为的透明度。

基层行政执法研讨责任编辑:陈老师    阅读:人次

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