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行政执法检察监督的构想

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[摘要]

加强行政执法检察监督,是实现依法治国方略的重要措施。虽然行政执法检察监督取得了一定的成绩,但仍存在诸多不足之处,亟待从实践中加以总结,从理论上加以探讨,在立法在加以完善。从我国行政执法检察监督制度产生和发展概况出发,找出我国行政执法检察监督脉络。通过介绍我国现行行政执法检察监督的现状,探索发掘行政执法检察监督的缺陷及成因,提出解决问题的对策方法,构建完善的行政执法检察监督制度的框架,为行政执法检察监督的立法完善和制度设计提供参考,解决与行政执法检察监督相关的问题,使之与行政执法检察监督活动的发展相配套、相适应。

[关键词]

行政执法;检察监督;监督完善;监督制度

2014年10月20日,党的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本治国方略,会议通过《中共中央关于全面推进依法若干重大问题的决定》,提出在推进法治中国建设中,要求必须坚持依法行政,加强对行政执法的监督,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。行政执法检察监督再次受到普遍关注。

一、行政执法检察监督的产生与发展

秦朝的建立,结束了战国以来封建诸侯长期分裂割据的局面。秦朝统治者总结了周朝王室衰微,诸侯争霸的教训,废分封,行郡县制。君王通过官吏来统治管理民众,国家权力依赖各级官吏来行使。中国传统文化,儒家偏重于伦理观念,强调以礼治国,靠人的自律,这当然非常重要。但如此庞大的官僚机器完全依赖自律运行无疑是不现实的,也是不可能的,必须要有法令作保证。如何使最高统治者制定的法令和政策得到贯彻实施,于是需要有相应的组织机构来限制和监控官僚行政过程中的行为就十分必要,御史制度应运而生。秦朝时,御史大夫位居三公,由皇帝任命,向皇帝负责,其最重要的职能,就是“肃正纪纲,纠弹百官。”汉朝沿袭秦制,御史制度有了进一步的发展。唐朝设立御史台,御史制度发展更趋完备。宋、元、明基本沿袭旧制,只在一些小的如名称上、隶属关系上等的改变。清朝,接受了历代御史制度的经验教训,使之在组织形式上发展到了新阶段。清雍正三年,六科给事中并入都察院,与大理寺、刑部组成三法司共同构成了清朝最高司法机关,刑部的判决、大理寺的复核均受到都察院的监督。清朝末年,在民族于危亡之际,清政府在封建统治集团内部较为开明力量的推动下,开始进行自上而下的变法修律。以大陆法系为蓝本的国家检察制度被引入中国。而后基本被北洋政府、国民政府承袭和采用。新中国成立前期,1949年2月22日,党中央发布了《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,废除国民党的六法全书,蔑视和批判欧美日本资本主义国家一切反人民法律、法令。我国检察制度深受苏联检察制度的影响,特别是学习和借鉴了列宁有关社会主义法制和检察制度的理论。《中央人民政府组织法》明确规定最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任,最高人民检察署设置在中央人民政府之下。1954年制定的宪法,将人民检察署改称“人民检察院”。从政府机构中独立出来,直接对全国人大及常委会负责并报告工作。规定最高人民检察院的职权是对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律、行使检察权。地方各级人民检察院及专门人民检察院依法律规定的范围行使检察权。地方各级人民检察院及专门人民检察院在上级人民检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的领导下,进行工作。但是,1966年6月,最高人民检察院发出通知,检察制度被中断。到1968年下半年,全国各级检察机构被撤销,检察工作被迫停止。1975年1月修正通过的《宪法》第二十五条规定,检察机关的职权转由公安机关行使,意味着人民检察院被撤销。1976年粉碎了“四人帮”后,1982年对宪法的修改,在宪法条文中明文规定了人民检察院是国家的法律监督机关。但是已经发生了很多变化,例如取消一般监督和垂直领导,实行检察委员会制度等。

二、我国行政执法检察监督的不足及成因分析

(一)我国行政执法检察监督的不足1.行政执法检察监督规定分散、原则、笼统、可操作性差我国宪法和人民检察院组织法只规定人民检察院是法律监督机关,但没有明确是否检察机关有权对行政执法享有监督权。其他法律有一些零星的规定,如《中华人民共和国人民警察法》第四十二条、第四十六条等都规定公安机关的执法职务受检察机关监督。但内容模糊、概括,没有规定人民检察院监督程序和方法,也未规定检察机关监督不力或者行政执法机关不接受甚至抵制监督应承担怎么的法律后果。2.行政执法检察监督方式模糊、概括,不规范,不统一。从司法实践具体层面看,普遍存在检察机关实际监督操作难、监督滞后、监督落实难、监督效果不理想与社会大众预期差距甚远,不能适应现实的需要。如职务犯罪侦查监督,只适用于的需要追究刑事责任的情形,而现实中暴露的许多行政执法行为是某些行政机关及其工作人员不正确行使职权,属违法失职行为。虽然涉嫌违法,却并未达到立案起诉的标准,此时立案侦查起诉则无能为力。3.行政执法检察监督机制保障不足。目前行政执法检察监督工作从某种意义上说,属于一项“新”工作,还处于试验摸索阶段,内部方面,检察机关未建立并形成一套有效的协作工作机制,而且上下级检察机关之间仍未形成统一协调、上下联动、点面结合的行政执法检察监督机制。各检察机关之间处于各自为政,未形成监督合力,监督力度不够;外部方面,行政执法活动领域广、种类多,牵涉各个部门,然而,因为未与行政执法机关之间建立或健全信息共享机制,致使检察机关对行政执法机关的执法、处理情况不掌握,也难以掌握。对有没有发生案件或发什么什么案件难以知晓或者难以及时知晓,除非当事人或者其他单位和群众举报、申诉,行政执法检察监督往往处于被动局面。

(二)原因分析1.历史原因在革命根据地时期、新民主主义时期、新中国成立初期,我国也曾一度效仿前苏联的做法,赋予检察机关对行政执法监督的权利。1957年,出现检察机关垂直领导和独立行使职权不利于党的领导的意见,要求取消检察机关法律监督的职权。1975年1月修正通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条规定:检察机关的职权由公安机关行使。至此,检察机关被彻底撤销,检察权丧失了宪法的确认。2.立法原因由于时代的背景,认识分歧,我国宪法和人民检察院组织法在人民检察院职权中没有明确赋予检察机关对行政执法的监督。根本法和基本依据的缺失,致使下位法出现混乱、无序。3.法律移植带来水土不服的原因法国启蒙思想家孟德斯鸠就曾说:“为某一国人民制定的法律,应该是非常适合该国人民的;所以如果一个国家的法律竟能适合另外一个国家的话,那只是非常凑巧的事。”訛譹“现代的作为一种制度的法治……不可能靠‘变法’或移植来建立,而必须从中国的本土资源中演化创造出来。”訛譺中国长期以来受礼法思想特别是儒家思想的影响,形成了自己独有的习惯、惯例,有了一套系统的处理了矛盾和争端的系统。脱胎于前苏联的一般监督,不符合中国传统法律文化,也与当时社会环境不相适应,受到了广泛而严厉的批判,认为主张一般监督者实际上是将专政矛头对准人民内部,对准国家机关和干部。

三、行政执法检察监督的立法完善及制度设计

公权无法律授权不可为。检察监督法律法规及制度的完善健全与否,直接影响到监督的效果与质量。“制无美恶,期于适时,变无迟速,要在当可。”

(一)立法完善之价值目标1.督促依法行政检察机关作为宪法设计的正式国家制度,担当好对行政机关的法律监督职能,督促行政机关及其工作人员积极地、自觉地、严格地执行并遵守国家的法律、法规,依法履行管理职权,最大限度避免行政执法的随意性和非规范性。我国检察制度的历史表明,检察权与行政权、审判权,特别是行政权的消长之间存在反比例的关系。当行政权拒绝监督时,检察监督权甚至可能被取消。当权力之间能够形成互相制约和监督时,社会的稳定程度以及社会的认可度也比较高。2.保障行政行政相对人合法权益和社会公共利益我国是人民当家做主的社会主义国家。人民通过权力机关制定法律,表达意志,治理国家。执法是立法的着眼点和终极目的。行政机关在法律规定的范围内活动,是一种必须履行的法定职责和法定权利。行政执法活动直接关系到法人、公民和其他组织的利益和社会公共利益。行政权力有可能被违法行使或滥用,甚至以权谋私,损害法人、公民和其他组织以及社会公共利益。监督不仅可以为作为“弱势群体”的行政相对人提供权利帮助,还可以监督“强势群体”行政机关及其工作人员依法行政。3.提升社会管理创新能力在我国,检察机关和行政机关作为国家机关的重要组成部分,代表人民行使国家权力,其职能虽然不同,但基本立场和终极目标却是一致的。检察机关和行政机关都通过行使对行政机关执法行为的法律监督职权,增强行政机关依法行政的观念,促进其行政执法行为不断向制度化、规范化、法律化方向转变,从而使社会管理依法、有序、高效运行,不断提高行政机关社会管理水平,形成良好的社会管理秩序。

(二)立法路径之选择检察机关对行政执法进行监督的观点得到了学者和实务界的普遍认同,但是通过何种方式进行立法从而加强和完善行政检察监督仍没有形成共识。一种观点认为,通过修订人民检察院组织法方式,在检察机关职权中明确赋予检察机关对行政权运行的监督,有利于解决行政执法领域中的不作为、乱作为等突出问题,从而积极助推全面依法行政和法治政府建设。另一种观点认为从实现社会主义法治的高度,在宪法的指导下,基于我国的现实国情,吸取我国传统御史制度有益部分,学习和借鉴他国理论、实践和立法经验,制定一部相对统一、科学合理、可操作性强的专门人民检察院行政执法监督法,明确行政执法检察监督权的性质、地位、范围、监督方式、效力、行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任,以及检察机关的知情权、审查权、建议权、重大程序参与权、调查取证权等。

(三)行政执法检察监督之制度设计任何一项制度,都不是孤立存在的。各项制度之间,必须是互相衔接,互相配合,形成完整的体系。如果各制度之间各自分割,则难以推行,也难以生存。1.严格的选任制度和职业保障制度监督是一种特殊的活动,要想让检察机关在对行政执法检察监督实践中真正发挥作用,需要有一批具有较高职业素养和工作能力的人员行使。这些都离不开完善、严格的选任制度作保证。进得来又留得住,必须要有完善的职业保障制度相配套,解决他们的后顾之忧,使其能免受外界干扰独立依法行使职权。2.重大行政执法备案审查制度。重大行政执法备案只是一种程序性的事实行为,通过进行必要的备案监督行政机关依法改行职责,防止违法行政的发生,以及通过备案发现违法行为,从而启动相关监督程序进行查处,或者通过备案发现违法行为线索从而启动调查。3.行政执法信息共享制度行政执法检察监督的有效开展离不开行政执法信息的充分掌握,准确地把握监督对象的运行态势。行政执法信息纷繁复杂,变化多端,单靠检察机关自身的力量是难以及时、准确掌握的。行政执法信息共享就是满足检察机关了解行政执法信息的需要,这也是建立检察机关对行政执法机关监督关系的前提和关键,有利于检察机关综合运用各种手段、措施来实现监督目的。4.建立健全法律责任制度法律责任制度是行政执法检察监督不可或缺的重要内容。法律责任的威慑力能够有效指引行政执法责任主体的行为,通过设定完善的法律责任制度可以有助于预防行政执法违法行为的发生,进而控制行政执法失灵、失范的风险。法律责任不明,必然影响行政执法检察监督应有价值的实现。5.法律救济制度对人民检察院发出的检察建议通知书、纠正行政违法通知书等,有关机关必须对照检察执行,并且应当在法定期限内将执行情况书面报告检察机关。行政机关不服检察机关决定的,可以依法提请上级检察机关复核。对于涉案单位不予理睬、不予纠正或者整改情况不符合法律规定的,检察机关应当向该行政机关的上级领导或主管机关上报,其上级领导或主管机关必须受理并督促纠正。如主管机关仍拒绝督促纠正,情节严重的,宜提交法院裁决。对违法行政侵害国家利益和社会公共利益,用检察建议和其他方法不足以制止其侵权的,检察机关有权代表国家提起公益诉讼。

作者:林杨 肖巍鹏 袁荣海 单位:新余市人民检察院

行政执法检察监督的构想责任编辑:杨雪    阅读:人次

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